В Украине борьба с коррупцией стала в 2014 году некой идеей-фикс, которая на волне общественного движения всех мастей стала напоминать массовое помешательство. Многочисленные публикации, обращения, разоблачения. К сожалению, по моим наблюдениям, под борьбой с коррупцией в СМИ проходит как действительно разумная борьба, так и как откровенная клевета. И ни читатель, ни бизнес, ни государство уже не в состоянии отделить одно от другого. Напоминает ситуацию «все против всех». Ведь работа таких организаций чаще направлена на дискредитацию отдельных персонажей, чем на системное устранение корня проблемы.
По сути, устранение неправомерной выгоды (то есть, выгоды, на которую у субьекта наделенного полномочиями, – нет прав), заключается в том, чтобы эту выгоду не давать, и при этом настаивать на честном и непредвзятом выполнении сторонами своей работы.
Мы изучили опыт работы такой организации как MACN, известной в кругу сети компаний, которые координируют свои действия именно в шиппинге.
Maritime Anti-Corruption Network (MACN) – это движение, объединяющее судовладельцев, грузовладельцев и поставщиков услуг в борьбе за искоренение коррупции в морской индустрии и развитие внутренней торговли. Более 100 компаний-членов MACN в настоящее время представляют 30% общемирового тоннажа и почти 80% рынка контейнерных перевозок. В их собственности находится более, чем 8 000 судов общим дедвейтом более 440 млн тонн.
MACN и его члены работают над устранением всех форм морской коррупции, используя все доступные методы: повышение осведомленности о стоящих перед ними проблемах; внедрение антикоррупционных принципов MACN, совместная разработка и обмена передовым опытом; сотрудничество с правительствами, неправительственными организациями и гражданским обществом для выявления и устранения коренных причин коррупции; создание культуры единства в морском сообществе.
Основные программные принципы MACN в борьбе с коррупцией включают:
Опыт MACN позволяет сформулировать несколько ключевых факторов, при которых возможны системные изменения в сложившейся ситуации с коррупцией в морской сфере и вовлечение в антикоррупционную деятельность новых участников
Заинтересованные стороны должны иметь значительную выгоду и значительные потери, и видеть возможность явного улучшения за ограниченный промежуток времени. Это основа мотивации для компаний — стать участником системных совместных действий и акций против коррупции.
Локальные задачи на конкретных рынках вместо решения проблемы коррупции на глобальном уровне. Сеть работает эффективно, потому что использует глобальный охват и финансовое влияние компаний-членов для очень детального, локального участия в определенных регионах.
Экономическое обоснование: судовладельцы охотнее проявляют и поддерживают антикоррупционные инициативы тогда, когда коррупция создает значительный регуляторный, операционный и репутационный риски, а ее устранение снизит затраты и это прогресс может быть измерен и задокументирован.
Важна политическая воля: MACN сосредоточилась на странах, где члены могут фиксировать проблемы и делиться ими, а правительство готово и хочет слушать.
Сбор и обмен информацией об инцидентах — важная отправная точка для успешных изменений.
Локальная причастность – ключевой фактор: многонациональные компании и организации должны работать в сотрудничестве с местными сообществами и правительствами. Вся система должна быть вовлечена в процесс изменений.
Сосредоточенность на практичных и быстрых победах: достижение краткосрочных целей помогает завоевать доверие и дает уверенность в решении более сложных задач и импульс к дальнейшим действиям.
Члены MACN сталкиваются с самыми разными проявлениями взяточничества и вымогательства выплат за упрощение формальностей. И они разработали механизм, который позволяет капитану судна передать в организацию отчёт, содержащий информацию о коррупционном инциденте. С 2011 года в базе данных MACN накопилось более 28 000 заявлений о фактах коррупции в портах всего мира. Среди них встречаются вопиющие случаи угроз безопасности экипажа, обещания задержать судно, конфисковать паспорта, и даже угрозы оружием.
Эксперты отмечают, что самой большой проблемой является коррумпированность портов. В некоторых из них требование вознаграждений для упрощения формальностей – обычное явление. Портовое взяточничество процветает в Суэцком канале, в слаборазвитых и нестабильных странах Западной Африки и Черноморского региона.
Основа всей антикоррупционной политики MACN – стратегия коллективных, комплексных действий. Участие в MACN подразумевает целую программу противодействия инцидентам вымогательства, угроз и шантажа в морской отрасли. MACN воздействует на ситуацию со стороны бизнеса, сотрудничая с судовладельцами и морской индустрией и расширяя их возможности говорить «нет» коррупционерам в портах по всему миру.
На базе собранной информации о случаях коррупции, эксперты разрабатывают руководства по конкретным странам и «горячим точкам», инструкции для капитанов и агентов на разных языках. MACN информирует участников о механизмах противодействия коррупции, проводит тренинги и обучение персонала, внедряет различные платформы, программы соответствия, антикоррупционные программы, чтобы все компании могли поддерживать единую миссию – развитие отрасли, где нет места коррупции.
Особый акцент делается на роли в процессе капитанов судов как тех, кто непосредственно сталкивается с коррупционным шантажом и угрозами. Именно на капитанов ложится обязанность говорить «нет» коррупции на местах. Крайне важно, чтобы судовладельцы полностью и безоговорочно поддерживали капитанов в их противостоянии вымогателям и сняли с их плеч бремя ответственности за негативные последствия для судна, чтоб офицеры могли придерживаться принципов MACN, даже если это угрожает длительным простоем в порту или другими неприятностями.
В ходе реализации антикоррупционной политики, судовладельцам необходимо проводить специальную подготовку капитанов, чтобы научить их грамотно отказывать вымогателям любого рода. На борту должны быть копии местных законодательных актов на случай спора с инспекцией или портовым агентом. Если компании и капитаны будут последовательно и непреклонно отказывать коррупционерам, рано или поздно взятки у них требовать перестанут. Показательный пример – американские судовладельцы, у которых активно действуют антикоррупционные программы. К их судам почти никогда не придираются с проверками и недочетами, поскольку знают – шантажировать американцев бессмысленно.
Еще один эффективный инструмент MACN – так называемые «совместные действия». Это важный инструмент поддержки частного бизнеса в сопротивлении коррупции, подразумевающий объединение усилий частного сектора, гражданского общества и государства. В рамках совместных акций MACN компании-члены сети объединяются с другими заинтересованными сторонами, включая правительства, портовые власти и общественные организации, для анализа первопричин коррупции и коллективных действий по борьбе с этим явлением в портах и во всей морской транспортной цепочке.
В настоящее время проект «совместные действия» стран-членов MACN проводится в Суэцком канале, Аргентине, Египте, Индонезии, запускается в Индии и Китае.
СОВМЕСТНЫЕ ДЕЙСТВИЯ MACN В СУЭЦЕ, АРГЕНТИНЕ, НИГЕРИИ
Суэцкий канал
Суэцкий канал, через который проходит около 10% мировой морской торговли, долгое время был горячей точкой для коррупции. Капитаны и экипажи регулярно сталкивались с требованиями «выплат за содействие» за проход по каналу или за стандартные услуги. Капитаны сообщали о случаях шантажа и вымогательства, о прямых угрозах безопасности судна и экипажа. Лоцманы, осуществляющие проводку по каналу, отказывались вести судно, обещали посадить его на мель в том случае, если не получат «презент». Чаще всего за услуги требовали сигареты, поэтому в прессе за Суэцким каналом прочно закрепилось название «канал Мальборо».
В Международный день борьбы с коррупцией в 2015 году MACN запустила коллективную акцию «Скажи НЕТ» для Суэцкого канала. Участники акции взяли на вооружение политику нулевой терпимости к коррупции и приняли решение отвечать отказом на вымогательства любого рода. Их суда повесили на борт растяжки с надписью «Say NO» — красноречивый антикоррупционный знак для чиновников любого уровня.
В 2017 году MACN поделилась первыми результатами акции «Скажи нет» в Суэцком канале. Эффективность кампании оценивали путем опроса участников и сбора данных об инцидентах с коррупцией. Отзывы показали, что суда участники акции проходят через Суэц без каких-либо задержек или проблем. Случаи «сигаретного вымогательства» резко сократились, у некоторых компаний были устранены вовсе. Значительно уменьшилось также количество угроз экипажам и судам. Капитанам стало легче отказывать в незаконных требованиях, лоцманы в Суэце теперь менее агрессивны, а число судоходных компаний, присоединяющихся к акции, растет.
(Из примеров, которые были озвучены на ежегодной встрече MACN в Лондоне в 2019 году. Почти как магия в обычной жизни. Вот, к примеру, поднимается лоцман на борт, высказывает требование сигарет и денег, отказывается без них вести судно по каналу и буквально садится на пол на мостике. Капитан, в соответствии с инструкцией, пишет e-mail координатору в Египте (по процедуре необходимо немедленно информировать координатора о всех случаях коррупции). Через 40 минут лоцман встает с пола и ведет судно. Что произошло за эти 40 минут, доподлинно неизвестно, но это сработало. Еще был случай, когда поднялся лоцман, и после описания ситуации координатору, оказалось, что лоцманские документы подделаны. Лоцман предъявил удостоверение на имя человека, который находился в этот момент на другом судне, что было подтверждено с берега. Кто был этот человек, и был ли он лоцманом на самом деле – история умалчивает).
Аргентина
Судоходные компании, работающие в Аргентине, столкнулись с проблемами при согласовании трюмов и цистерн, подаче таможенных деклараций и инспекциях судов. Судовладельцы отметили системную проблему: взыскание поборов за «грязные» трюмы, в том числе, открытое вымогательство.
MACN в партнерстве с местной юридической фирмой изучили проблему, чтобы понять ее природу, и создали коалицию местной власти и всех заинтересованных сторон. Вместе участники разработали и согласовали ключевые принципы новой управленческой системы, призванные улучшить методы и прозрачность процедуры проведения проверок судов.
Новые правила в Аргентине ввели в 2017 г. сроком на один год. После окончания пробного периода, местные власти решили сделать новую систему постоянной. Поддержка MACN и данные о коррупционных инцидентах, предоставленные членами сети, стали главной движущей силой этих перемен.
В 2018 году количество заявлений о коррупционных инцидентах в Аргентине, поступающих в MACN, снизилось более чем на 90%. Такие хорошие результаты были обусловлены, в частности, мощной поддержкой нормативных изменений со стороны власти, а также обязательствами морской отрасли по искоренению коррупционных практик. Коллективные действия широко освещались в аргентинских СМИ и получили признание как на внутреннем, так и на международном уровне. В 2018 году MACN также продолжил обучение государственных чиновников, частных лиц и агентов.
Нигерия
Первую программу в Нигерии MACN запустила в партнерстве с ООН (в рамках Программы развития) в 2012 году. Проект был рассчитан на многосторонний подход с участием как частного, так и государственного сектора. Была проведена комплексная оценка коррупционных рисков по шести портам Нигерии для определения конкретных форм коррупции, ее фундаментальных причин, и разработки конкретных мер по их устранению.
С 2013 года MACN работает в тесном сотрудничестве со всеми заинтересованными сторонами. Программа безопасности и честности в портах получила поддержку государства. При содействии властей Нигерии, в рамках MACN сформулировали и оформили все процедуры таможенного оформления судов, запустили Портал поддержки портовых служб и механизм рассмотрения жалоб. В 2018 году MACN продолжила работу по гармонизации таможенных правил, привлекая как международное морское сообщество, так и местные органы власти.
Важная часть антикоррупционной стратегии в Нигерии – профессиональная подготовка персонала по вопросам этики и добросовестности. По состоянию на 2018 год MACN обучила более 1000 государственных служащих в портах Lagos (Apapa), Lagos (Tin Can), Calabar, Onne и Port-Harcourt. На тренингах рассматривались вопросы профессиональной этики и предотвращения коррупции, с использованием нового инструментария и механизма рассмотрения жалоб. Программу профессиональной подготовки MACN по вопросам добросовестности высоко оценил и государственный, и частный сектор. 90% участников сообщили, что обучение было полезным в их работе.
В текущем периоде MACN продолжает работу с правительством Нигерии и морской отраслью для повышения осведомленности и содействия принятию новых процедур и инструментов. Участники MACN успешно используют механизм рассмотрения жалоб для сообщения о случаях коррупции и успешного разрешения этих ситуаций. Но, несмотря на определенный прогресс, Нигерия по-прежнему остается серьезным вызовом для MACN и ставит перед организацией сложные задачи.
Успех Суэцкой «антисигаретной» кампании, акций в Аргентине, Нигерии и других совместных действий MACN, в целом, обеспечивают несколько важных факторов:
УКРАИНА И КОРРУПЦИЯ
Украина, по данным MACN, входит в тройку самых коррумпированных стран в сегменте морских перевозок.
Мартин Бендерсoн, руководитель направления коллективных действий MACN, отмечает, что в Украине, Нигерии и Аргентине члены сети наиболее часто сталкиваются с вымогательством наличных денег. Если в портах Африки с судна могут потребовать сигареты, кофе, пиво, газировку, иногда просто еду, то в европейских портах Украины такой мелочью не отделаться. В нашей стране речь идет о вымогательстве весьма крупных денежных сумм.
По многим причинам, украинские порты сегодня предоставляют обширное поле для коррупционной деятельности на всех уровнях. Внутренняя борьба с этим явлением сводится к созданию новых контролирующих органов, перераспределению/ограничению должностных функций отдельных служб, трансформации механизмов и правил проверок. При этом, в Украине до сих пор нет системы единого учета и отраслевой статистики по коррупционным инцидентам, равно как и каналов коммуникации с пострадавшими от коррупции судовладельцами. В вопросах борьбы с коррупцией в морской отрасли украинское правительство практически не сотрудничает со специализированными международными общественными организациями, которые защищают права судовладельцев. Некоторые подвижки в этом направлении совершила Европейская бизнес-ассоциация, однако ее возможности сильно ограничивает бюрократизм государственного механизма.
Говоря о коррупции в портах Украины, в первую очередь, обычно вспоминают экоинспекцию и проверки Port State Control. В их силах задержать отход судна, нанеся колоссальные убытки судовладельцу, чем эти службы пользуются в полной мере. Проверки приходят на судно, фактически, с одной целью – припугнуть капитана и собрать поборы. На данный момент функции Черноморской экологической инспекции формально переданы в областные экологические инспекции, а сама инспекция ликвидирована, однако, как будет в будущем – непонятно. Эта служба успела сильно набить оскомину судовладельцам всех мастей, и вопросы экологического контроля всё равно остаются в поле зрения MACN.
Контролирующие службы обычно используют все инструменты для создания таких условий, в которых капитан предпочтет сам дать взятку – затягивание проверок, безосновательные чрезмерные ревизии судна, придирки к мелочам. Постоянное давление на судовладельцев угрозой простоя судна – первый серьезный фактор коррупции в украинских портах.
С другой стороны, коррупцию провоцируют сами судовладельцы. На рынке морских перевозок в нашей стране присутствуют как мировые судоходные компании с безупречной репутацией, строгими стандартами и новым флотом, так и владельцы старых, если не сказать, древних судов. Если у первых все отлично с техническим состоянием флота и соблюдением международных требований по безопасности мореплавания, то у вторых всегда есть какие-то нарушения.
По словам членов MACN, судовладелецу второго типа легче дать взятку Port state control, чтобы судно вообще никто не проверял. Он не просто согласен на это, а сам ищет пути решения вопроса, поскольку иначе его судно просто не уйдет из порта. А устранение замечаний часто выходит гораздо дороже решения вопроса на месте. Кроме того, множественные нарушения, зафиксированные Port state control, отрицательно влияют на рейтинг компании, а с низким рейтингом суда компании могут не пустить в Европейские порты.
Коррупционные явления в Украине некогда были эпизодическими и заканчивались на уровне инспекторов, которые «закрывали глаза» на отдельные нарушения на судне. Но, со временем, коррупционная практика приобрела системный характер и распространилась даже на тех судовладельцев, которые неукоснительно придерживались буквы закона. Некоторые судовладельцы этому сопротивлялись, некоторые согласились с практикой повсеместных поборов и вымогательства. И это как раз тот случай, когда честный платит дважды: когда вкладывает огромные средства в само судно и при этом всё равно вынужден давать взятки за то, чтобы нормально войти в украинский порт.
Как отмечают эксперты MACN, присутствие судовладельцев, которые охотно дают взятки, и чиновников, которые не менее охотно их берут, в сфере морского торгового судоходства создает своеобразный коррупционный рынок, на котором органично балансируется коррупционный спрос и коррупционное предложение. Для того, чтобы нарушить равновесие и склонить чашу весов в сторону честного ведения бизнеса и устранения поборов в отрасли, нужна целенаправленная, коллективная работа по обоим направлениям. И крайне важна здесь готовность судовладельцев вступить в борьбу с коррупционерами вне зависимости от краткосрочных последствий.
Вымогательство в порту всегда связано с временными задержками. Фактические потери от простоя судна из-за затянувшейся проверки, запрета на выход/вход в порт могут составлять 10-50 тыс. долларов в день в зависимости от его размера. Это и есть «стоимость» коррупции.
Судовладельцы несут потери в любом случае. И для многих из них экономические потери от коррупционных выплат предпочтительнее, чем убытки от простоев и ущерб репутации.
Судовладельцы, которые совершают 3-5 судозаходов в год, не строят стратегических планов развития в Украине. Порой они даже не знают, будут ли работать завтра. Для них борьба с коррупцией в портах не имеет экономического смысла в плане затрат финансов и времени. Соответственно, таких судовладельцев гораздо проще склонить к «полюбовному» решению вопросов во время захода судна.
Самые желанные гости в украинских портах – компании, которые смотрят на Украину как на перспективный рынок, настроены на долгое и добросовестное сотрудничество и могут обеспечить большое количество судозаходов в год. Но именно им коррупция в портах причиняет наиболее ощутимые и болезненные потери. Такие компании, помимо чисто финансового, несут риски другого плана: прежде всего это риск повторения безосновательных проверок и коррупционных инцидентов, риск того, что судовладельца безосновательно привлекут к ответственности (например, наложат штраф или арест на судно), и риск, что подобная практика в отношении судов конкретной компании превратится в постоянную. Есть нюансы, касающиеся фрахта. Есть юридические риски, и, наконец, риски репутационные – от риска прослыть недобросовестным партнером и до попадания страны флага в черный список Парижского меморандума из-за того, что Port state control неправомерно выписывает нарушения.
В долгосрочной перспективе комплексные риски компании от коррупции перевешивают часу весов. Судовладельцам, нацеленным на длительное сотрудничество с Украиной, целесообразнее на начальном этапе понести какие-то репутационные потери, потерпеть простои судна, устранение замечаний, придирки инспекции, но поставить крест на коррупционных домогательствах в обозримой перспективе. С такой точки зрения борьба с коррупцией становится экономически оправданной, превращается в своеобразный бизнес-проект. Именно крупные международные судоходные компании сегодня составляют основу, ядро активной группы, готовой к решительные мерам по борьбе с коррупцией. И появление на украинском бизнес-горизонте такой организации, как MACN, возможно, возвещает о скорых переменах в расстановке сил в украинских портах.
Борьба с коррупцией в украинских портах «изнутри», со стороны исключительно власти, себя, очевидно, исчерпала. При этом, у международных судоходных компаний, как и у нового украинского правительства, есть огромное желание перемен. Методы и механизмы MACN для Украины могли бы стать действенным инструментарием в борьбе с коррупцией в портах на принципиально другом – международном – уровне, в силу того, что только на таком уровне возможно эффективное сотрудничество всех заинтересованных сторон: правительства, судовладельцев, частного бизнеса и общественных организаций.
Андрей Соколов.