Народный депутат Украины
Cкоро год, как новости об аварийном танкере «Delfi» не сходят со страниц одесских и общегосударственных СМИ, а «паломничество» туристов к новой «достопримечательности» Южной Пальмиры не иссякает. Предпринимаемые усилия по организации его подъема не дают результата: жонглирование бумагами и официальными заявлениями затягивается, а безопасность граждан и вред окружающей среде в расчет не берутся. В чем же проблема, и какими могут быть пути ее решения? В «портфеле» официальных документов по «Delfi» — депутатских запросов, ответов на них, материалов экспертиз — более 100 страниц, и все они — яркий пример безразличия и неготовности к реальному решению проблемы затонувшего судна. Налицо проблема системная, заключающаяся не только в организационном аспекте и неспособности властных структур принять окончательное решение, но и в правовом регулировании, пробелы в котором для морской сферы нашего государства — явление обычное, однако не всегда четко осознаваемое.
Ключевой фактор кризисной ситуации с аварийным танкером-бункеровщиком «Delfi» — проблема с обеспечением безопасности мореплавания.
Как известно, обеспечение безопасности — базовый принцип, детерминирующий все процессы, связанные с морской деятельностью (впрочем, как и с любой деятельностью, связанной с работой источников повышенной опасности), в том числе ее публичным администрированием и правовым регулированием. По замыслу разработчиков и участников всемирных морских международных соглашений, вне зависимости от сферы возникновения отношений, складывающихся в связи с использованием морских пространств (публично- или частноправовых), обеспечение безопасности всегда имеет в них строго императивный характер. Он проецируется на уровень национальных законодательств, направленных на более подробное регулирование морской деятельности и обеспечивающих работу соответствующего институционального публичного (государственного или уполномоченного государством) механизма.
Определяющее значение принципа обеспечения безопасности прослеживается с начала первых морских путешествий и создания первых правовых (изначально — обычных) норм в сфере мореплавания. Не утратил он своего значения и сегодня — при обновлении систем управления и правового обеспечения морских перевозок, морских исследовательских работ, военного мореплавания, создания и функционирования морских и океанских искусственных установок и сооружений и т.п. Причина этого — сложные условия переменчивой природной среды и значительные риски для человека, существенное уменьшение или устранение которых практически невозможно даже с учетом современного уровня развития технологий. При этом всемирно применяемые сегодня механизмы обеспечения безопасности мореплавания (в частности, port state control) показали свою эффективность и привлекли внимание государств к вопросам предупреждения аварийных морских происшествий и поддержания необходимого технического состояния судов, устранения или, по крайней мере, попыток устранения практики субстандартного судоходства.
И тут на первое место выходит не столько участие того или иного государства в международных морских соглашениях и усовершенствования соответствующего национального законодательства (хотя пренебрегать значением этих факторов, безусловно, не стоит), сколько построение надежного и действенного механизма исполнения уже принятых норм. С эффективной системой органов, исключающей коррупционные и иные риски, основанной на последовательной и взвешенной государственной морской политике. Роль государства тут ни в коем случае нельзя недооценивать, поскольку именно на государства (их Администрации) нормами международных соглашений возложена обязанность по поддержанию необходимого уровня безопасности мореплавания. И именно государства ответственны за работу всей системы обеспечения безопасности — от нормотворчества до правоприменительной (в частности, контрольной и надзорной) практики.
Как известно, правовые нормы, касающиеся обеспечения безопасности мореплавания, принято делить на несколько групп в зависимости от сферы, регулированию которой они посвящены, — технические, навигационные и эксплуатационные. При этом в
нормативной базе эти аспекты в основном, отражаются комплексно и редкий документ можно отнести исключительно к одной из них. Комплексный подход к обеспечению безопасности мореплавания
отражен в документах Международной морской организации, им было обусловлено создание Международного кодекса по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращению загрязнения (МКУБ) и многих других актов, обязательных для исполнения.
Зачастую, такой же комплексный характер имеют и нарушения правил безопасности мореплавания. Они объединяют самые разные аспекты: от пробелов в законодательстве и проблем в государственном управлении морской отраслью до ненадлежащей организации работы судовладельца по снаряжению судна, обеспечению его необходимым оборудованием и минимально необходимым количеством членов экипажа, действия человеческого фактора и небрежности в работе команды судна. Именно группа таких факторов и стала причиной ситуации, сложившейся вокруг аварийного танкера-бункеровщика «Delfi», находящегося с ноября 2019 г. возле побережья Одессы.
Системные проблемы в сфере публичного администрирования морской отрасли Украины прослеживаются давно. Это слабая координация функций государственных структур, ответственных за принятие решений в аварийных и послеаварийных ситуациях и за разработку механизмов их предупреждения и недопущения, недостаточная отлаженность процедур реагирования и устранения последствий аварий, пробелы в законодательстве и отсутствие политической заинтересованности в создании эффективного организационно-правового механизма функционирования отрасли. Надежды появились в связи с созданием и началом функционирования новых публичных администрирующих органов — Администрации морских портов Украины и Государственной службы морского и речного транспорта Украины (Морской администрации). Однако «прорыва» не произошло, и факт девятимесячного пребывания затонувшего аварийного судна в непосредственной близости от берега с возможностью свободного доступа к нему граждан в нарушение всех правил безопасности — тому подтверждение.
С правовой точки зрения эта ситуация регулируется нормами Главы 6 «Затонувшее в море имущество» Раздела ІV Кодекса торгового мореплавания (далее — КТМ) Украины. Правила этой главы применяются при подъеме, отдалении или уничтожении имущества, затонувшего в пределах внутренних вод или территориального моря Украины. Затонувшим имуществом, в соответствии со ст. 120 КТМ, являются суда или другие плавучие средства, потерпевшие катастрофу, их обломки, оборудование, грузы и другие предметы, независимо от того, находятся они на плаву или под поверхностью воды, опустились на дно или выброшены на мелководье или на берег. Танкер-бункеровщик «Delfi», безусловно, относится к разряду такого затонувшего имущества, и нормы КТМ Украины применимы здесь абсолютно четко. Факт значительных повреждений бункеровщика подтверждается Актом водолазных работ от 10 января 2020 г., составленным специалистами ООО «ІНІЯ». В акте засвидетельствовано, что правый борт судна в районе грузовых танков получил обширные повреждения во время аварии в результате многочисленных ударов о волнорез, устранение которых невозможно из-за значительных деформаций обшивки и набора, а также из-за их практической недоступности. Кроме того, специалистами были предложены и возможные варианты подъема затонувшего судна, наиболее рациональным из которых признан подъем частями с помощью плавкранов большой грузоподъемности. Другой вариант — восстановление собственной плавучести судна.
Этой же статьей (120) КТМ Украины предусматривается, что если имущество затонуло в акватории морского порта, организация, ответственная за поднятие, отдаление или уничтожение этого имущества должна согласовать свои действия с капитаном порта. В соответствии с Актом расследования аварийного морского происшествия от 26 декабря 2019 г., составленным комиссией Государственной службы морского и речного транспорта Украины (Морской администрации), танкер-бункеровщик «Delfi» затонул в акватории морского порта Одесса (район Черноморского яхт-клуба Одесса), что подтверждает необходимость и правильность согласования дальнейших действий по его удалению, отдалению или уничтожению с капитаном порта Одесса.
Нормами КТМ Украины установлено, что собственник затонувшего имущества, если он намерен его поднять, должен сообщить об этом капитану морского порта в течение одного года со дня, когда имущество затонуло. Капитан морского порта по согласованию с заинтересованными государственными органами устанавливает достаточный по обстоятельствам срок для поднятия имущества, порядок проведения этих работ и доводит это до сведения собственника имущества и администрации морского порта. Этот срок, безусловно, велик и применим исключительно в случаях, когда затонувшее имущество не представляет угроз.
Особый, ускоренный, порядок удаления затонувшего имущества предусмотрен для случаев, когда такие угрозы есть: создает препятствия судоходству, морским промыслам, гидротехническим или другим работам, угроза жизни или здоровью людей или загрязнения окружающей среды. В этом случае владелец обязан немедленно сообщить о случившемся капитану ближайшего морского порта и по требованию последнего отдалить или уничтожить это имущество в установленный капитаном срок. Капитан морского порта должен уведомить об этом центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере государственного надзора (контроля) за охраной окружающей природной среды. Если в таком случае владелец затонувшего имущества не поднимает его в срок, установленный капитаном морского порта, администрация морского порта имеет право за счет владельца принять необходимые меры для его немедленного подъема, а при необходимости — для его уничтожения или отдаления другим способом (ст. 123 КТМ Украины).
Очевидность происшествия устранила необходимость для судовладельца ставить в известность капитана морского порта Одесса, что подтверждается неудавшейся попыткой спасения танкера-бункеровщика с помощью буксиров портов Южный, Одесса и Очаков, а также оперативным уведомлением капитанов портов Большой Одессы, Николаева и Белгород-Днестровского об аварийной ситуации.
Собственно, вокруг этой нормы (ст. 123 КТМ Украины) и происходит сегодняшнее институциональное «волнение», ожесточенное нежелание взять на себя практическую составляющую удаления и отведения танкера с популярного одесского пляжа кем-либо из задействованных и ответственных за данную ситуацию субъектов. При этом факты значительного загрязнения окружающей среды подтверждены официальными документами (многочисленными актами, экспертными заключениями, протоколами) Государственной экологической инспекции Крымско-Черноморского округа, Института коллоидной химии и химии воды имени А.В. Думанского НАН Украины, Института морской биологии НАН Украины. С завидной регулярностью из танкера в акваторию поступают очередные порции нефтепродуктов, попадая в объективы камер неравнодушных отдыхающих. Как следует из официальных документов, меры по их сбору и уменьшению негативного влияния на окружающую среду предпринимаются Одесским филиалом госпредприятия «Администрация морских портов Украины» в виде установления сорбирующих боновых ограждений вокруг танкера. Ежедневно проводится мониторинг их состояния и визуальный осмотр поверхности воды, еженедельно, совместно с представителями территориальных подразделений Государственной экологической инспекции Украины, осуществляется отбор проб воды возле судна, немедленно локализируются и ликвидируются разливы загрязняющих веществ в случае их выявления. Вероятно, предпринимаемые шаги эффективны, однако они не решают основной проблемы — обеспечения безопасности для людей и плавсредств. И очевидно, что статья 123 КТМ Украины не обеспечена необходимыми механизмами действия в сложившейся ситуации.
По имеющейся информации, капитаном Одесского морского порта 23 января 2020 г. судовладельцу танкера «Delfi» было отправлено требование относительно поднятия и удаления затонувшего судна из акватории морского порта Одесса, где определен конечный срок выполнения работ 31 марта 2020 г. Однако судовладельцем работы начаты не были. Еще до этого обращения капитана порта, приказом №1 от 3 января 2020 г., Морской администрацией был утвержден план профилактических мероприятий по результатам расследования аварийного морского происшествия с танкером «Delfi». Пунктом 2.1 этого приказа на ГП «АМПУ», судовладельца и Морскую администрацию было возложено обеспечение скорейшего поднятия с мели судна со сроком исполнения уже до 15 апреля 2020 г.
Дальше — больше, т.е. дольше:
1) в течение марта–апреля 2020 г. капитану морского порта Одесса поступило несколько писем от представителя судовладельца — компании «MISTER DRAKE РС», которыми судовладелец подтверждал факт осуществления подготовительных работ по демонтажу судна «Delfi» с места аварийного морского происшествия собственными силами. А также просил, в связи с большим объемом указанных работ, рассмотреть вопрос о продлении срока предоставления плана подъемных работ «Delfi» до 18 июня 2020 г. (план указанных работ датируется 26 мая 2020 г., а его обновленная версия — 22 июня 2020 г.);
2) учитывая просьбы судовладельца и в соответствии с решениями, принятыми на совместных совещаниях представителей Одесской облгосадминистрации, прокуратуры Одесской области, Госэкоинспекции, Одесского филиала ГП «АМПУ» относительно ликвидации последствий аварии с судном «Delfi», капитаном морского порта Одесса срок на поднятие и удаление судна из акватории Одесского морского порта продлен до 25 июня 2020 г.;
3) по сообщениям СМИ, капитаном Одесского морского порта срок удаления (поднятия) танкера-бункеровщика «Delfi» в очередной раз был продлен для судовладельца, уже до 20 июля 2020 г. В своих пояснениях (письмо от 6 июля 2020 г. исх. №06-07-2006) капитан порта Одесса сообщает, что главной причиной принятия решения о продлении срока работ по подъему судна является стремление избежать растраты государственных средств, вернуть которые в полном объеме в госбюджет будет невозможно. Он также отмечает, что вопрос удаления судна находится на постоянном контроле Министерства инфраструктуры, Генеральной прокуратуры Украины, Морской администрации, Одесской облгосадминистрации, других государственных органов и их должностных лиц. Также Одесской облгосадминистрацией регулярно проводятся совещания по ликвидации последствий аварийного морского происшествия с танкером «Delfi». Вопрос об эффективности постоянного контроля и совещаний в данной ситуации — риторический. А вот что касается средств в бюджет — практический, и упирается в возможность и способность взыскать средства за подъем и удаление аварийного судна с судовладельца, что не является чем-то сверхъестественным в юридической практике.
Собственно, общее правовое обеспечение поднятия затонувшего имущества во внутренних водах и территориальном море ограничивается перечисленными нормами КТМ Украины (и некоторыми другими, непосредственно не относящимися или относящимися косвенно к рассматриваемой ситуации, или регулирующими ее последствия). Учитывая это, многие вопросы, а именно, механизмы взаимодействия с судовладельцем, средства воздействия на него, способы координации и принятия необходимых мер органами публичной администрации Украины четко в действующем КТМ Украины не прописаны. Это и создало значительные затруднения в деле поднятия и определения дальнейшей судьбы «Delfi».
Пример правового регулирования сложившейся ситуации в соответствии с главным морским законом государства выбран не случайно. Ведь именно КТМ Украины должен заложить основы публичного (государственного) администрирования таких ситуаций. Тут должны быть минимально описаны главные аспекты работ, связанных с подъемом, удалением или отдалением затонувшего имущества, механизмы применяемых мер стимулирования к разрешению спорных ситуаций и недопущения причинения ущерба, обеспечения необходимого уровня безопасности мореплавания.
Неслучайно в Плане профилактических мероприятий по результатам расследования аварийной ситуации с «Delfi», утвержденном приказом Морской администрации №1 от 3 января 2020 г., указывается на необходимость разработки ряда нормативных документов организационного характера. А именно:
– Плана взаимодействия на случай задержания судна, допускающего нарушения законодательства об исключительной (морской) экономической зоне Украины, прилежащей зоне Украины или норм международного права, и его доставки в один из открытых для захода иностранных невоенных судов портов Украины;
– Плана взаимодействия с ГП «АМПУ» относительно средств буксировки, компенсации расходов, определения ближайшего порта/причала (для безопасной стоянки судна, выявленного в территориальном море с имеющимися нарушениями требований безопасности мореплавания);
– Механизма оперативного реагирования государственными органами и предприятиями, ответственными за безопасность судоходства, в случаях отказа капитана аварийного судна, находящегося в территориальном море Украины, подавать сигнал бедствия.
Анализ полномочий субъектов публичной администрации – Администрации морских портов Украины, Морской администрации, Министерства инфраструктуры Украины и других, а также норм законодательства, применимого к данной ситуации, также показывает, что детальной регламентации механизма действий в кризисных условиях, подобных аварии с «Delfi» нет. Это серьезный пробел в законодательстве, который четко проявился в сложных, форс-мажорных обстоятельствах и повлек негативные последствия. Как реально наступившие — в виде загрязнения окружающей среды и нарушения норм безопасности мореплавания, так и могущие в дальнейшем не только стать причиной материального ущерба и повлечь увеличение вредоносного влияния на экологию, но и причинить вред здоровью и жизни людей.
Безусловно, это первые шаги. За ними — начало полномасштабного обновления морского законодательства в соответствии с международными и европейскими стандартами и практиками, нормами Морской доктрины, Стратегии развития морских портов и Национальной транспортной стратегии Украины, а также с учетом главного императива современности — обеспечения безопасной, сбалансированной и экологически здоровой окружающей среды для граждан Украины!
Татьяна Плачкова,
Народный депутат Украины
