Действительностью мирового рынка морских перевозок в 2020 году стали просроченные и невыполненные контракты, динамичные смены режимов работы портов мира, невозможность проведения ротаций экипажей судов, неизменное социальное дистанцирование. 2020 показал, насколько хрупко человечество и насколько важным может стать соблюдение самых простых санитарных правил. И сегодня, когда показатель количества заболевших COVID-19 в мире перешагнул отметку в 50 млн, отдельные государства, судовладельцы и порты показали яркий пример продуманной и качественной управленческой политики для обеспечения бесперебойной работы морской отрасли. Ее составляющей стала организация безопасной ротации членов экипажей, заблокированных на судах из-за введенных в странах карантинов и локдаунов. И это проявление защиты и поддержки своих граждан, выбравших нелегкую профессию моряка, – пример для многих. В том числе и для Украины, где моряки, ежегодно привозящие в страну около $3 млрд, подвергаются всем возможным и невозможным испытаниям, чтобы получить шанс заработать эти деньги.
На волне протестов
Дипломирование и подготовка моряков в уходящем году стали одним из самых серьезных кризисов, всколыхнувших страну. Митинги и протесты, работа профсоюзов, партий и правозащитников были направлены на изменение коррумпированной и дорогостоящей процедуры оформления документов, необходимых, чтобы «уйти в рейс». И это поистине странно в государстве, являющемся, как отмечается в Морской доктрине Украины, одним из крупнейших поставщиков высококвалифицированной рабочей силы на мировой морской рынок труда. Действительно, в условиях существенного уменьшения количества судов под украинским флагом, высокого уровня внутриотраслевой безработицы внешняя трудовая миграция стала для украинских моряков фактически единственной возможностью работать по специальности, поддерживать необходимый уровень квалификации, сохранять профпригодность и кормить свои семьи. Сегодня Украина входит в пятерку государств мира по количеству моряков, работающих на судах под иностранными флагами, что четко демонстрирует уровень упадка отечественной морской отрасли и отсутствие политической воли к ее возрождению.
Дипломирование и подготовка моряков среди приоритетов национальной морской политики Украины
Программный документ отрасли – Морская доктрина. Ее нормы относят обеспечение безопасности путем подготовки и переподготовки моряков к числу приоритетных национальных интересов Украины на море. Безусловно, безопасность – важнейший фактор мореплавания с древних времен и до сегодняшних дней. Принцип обеспечения безопасности – это общеобязательный императив, определяющий содержание всего массива нормативного регулирования мореплавания.
Кроме того, к направлениям возрождения и развития отечественного торгового мореплавания Морской доктриной отнесено:
- развитие составляющих государственной системы подготовки, переподготовки и дипломирования моряков;
- сохранение кадрового потенциала украинских моряков на конкурентном мировом уровне путем надлежащего выполнения требований международных конвенций о стандартах подготовки и дипломирования (сертификации) моряков (персонала рыболовных судов) и несении вахты 1978 и 1995 годов, приведение национальных стандартов, касающихся знаний и специальностей, по которым осуществляется подготовка специалистов, в соответствие с указанными конвенциями;
- специальная подготовка и повышение квалификации лиц командного состава в высших учебных заведениях;
- разработка и выполнение комплексного плана обновления кадрового потенциала морского транспорта в соответствии с инновационной моделью развития морской индустрии и восстановление системы последипломной подготовки специалистов.
Чтобы нормы Доктрины не остались лишь декларациями, сегодня чрезвычайно важно создать все необходимые условия для надежного, отлаженного и эффективного функционирования всей системы подготовки и дипломирования моряков в стране. Элементами такой системы должны стать жизнеспособные, качественные, лишенные коррупционной составляющей практики работы на всех уровнях — от общегосударственной политики Министерства инфраструктуры и Морской администрации до внутренних процедур работы центров подготовки с обеспечением прозрачного и простого доступа моряков к подтверждению своих профессиональных знаний и получению дипломов (сертификатов).
Международные стандарты отрасли
Бесспорно, сложившиеся традиции морского образования в Украине сформировали собственные стандарты, лучшие практики и устоявшиеся обычаи. Однако мировое судоходство, изменяясь и реагируя на новые вызовы и угрозы, учитывая новейшие технологии, внедряет новые и новые требования к специалистам морской отрасли, постепенно повышает и обновляет профессиональные компетентности.
Конвенция о стандартах подготовки, дипломирования моряков и несения вахты 1978 (The International Convention on Standards of Training, Certification and Watchkeeping for Seafarers (STCW), 1978) c последующими изменениями и дополнениями действует в Украине с апреля 1997 года. Но в течение 12 лет (до 2009) она не имела официального перевода на украинский язык и не была опубликована ни в одном из официальных изданий Украины. И даже когда перевелась и опубликовалась, определяющее слово «стандарты» в ее названии было проигнорировано. А ведь именно оно указывает, что нормы Конвенции – это минимальные правила, и государства по своему усмотрению могут установить дополнительные требования к морякам. При этом, такие требования не могут быть ниже установленных Конвенцией.
Кстати, парадоксальная ситуация – Международная конвенция о стандартах подготовки, сертификации персонала рыболовных судов и несения вахты 1995 года (The International Convention on Standards of Training, Certification and Watchkeeping for Fishing Vessel Personnel (STCW-F), 1995) в Украине переведена правильно — с учетом слова «стандарты», которое есть в ее англоязычном варианте. Но слово «сertification», использованное в обеих конвенциях, в STCW 1978 переведено как «дипломирование», а в STCW-F как «сертификация». Таким образом, проблема есть даже на уровне адекватности перевода этих международных соглашений, не говоря уже об их имплементации и своевременном реагировании на достаточно динамичные изменения. Более того, относительно STCW-F на сайте Верховной Рады Украины в разделе «Законодательство» отсутствует информация об официальном опубликовании этого международного договора.
Стоит вспомнить нормы Закона от 29 июня 2004 г. «О международных договорах Украины». Согласно ст. 21, они публикуются на украинском языке в «Собрании действующих международных договоров Украины» и других официальных печатных изданиях Украины. Официальный перевод многосторонних международных договоров нашей страны на украинский язык осуществляет Министерство иностранных дел в порядке, установленном Кабмином. Он утвержден постановлением правительства от 17 марта 2006 года No 353. Восемь небольших по объему пунктов Порядка, к сожалению, ничего не говорят о сроках, об обеспечении качества переводов, а указывают лишь на возможность использования при переводе текстов договора на разных языках. Последнее, видимо, и было применено при пере- воде на украинский язык STCW 1978, русскоязычная версия которой «обошлась» без слова «стандарты». Таким образом, ситуация с публикацией и обеспечением качества переводов международных договоров Украины остается достаточно сложной, и о тенденциях к ее улучшению говорить пока не приходится.
Конечно, это – вопросы юридической терминологии и нормотворческой техники. Они, возможно, не настолько важны. Однако стремление Украины к возрождению морской отрасли, возвращению себе имени великой морской державы все же требует приведения в порядок отраслевого законодательства. Ведь оно, к сожалению, несовершенно. Как, впрочем, и система государственного управления отраслью, а особенно — подготовкой и дипломированием моряков.
Подписание Украиной Соглашения об ассоциации с ЕС в 2014 году внесло определенные корректировки в имплементационные процессы и добавило к документам, выполнение которых обязательно, еще и региональные (европейские), в т.ч. Директиву 2008/106/ЕС. Более того, еще в 2017 году должны были завершиться разработка и принятие норматив- но-правовых актов Министерства инфраструктуры и Министерства образования и науки о процедурах одобрения программ подготовки моряков в учебных заведениях, повышении их квалификации. Эти сроки были предусмотрены Планом мероприятий по имплементации положений директив и регламентов Европейского Союза в сфере международного морского и внутреннего водного транспорта, утвержденным распоряжением Кабинета Министров от 11 октября 2017 No 747-р.
Аудиты международных институций и нерешенные проблемы отрасли
В 2018 в Украине году состоялись аудиты Международной морской организации (International Maritime Organization, ІМО) и Европейского агентства морской безопасности (European Maritime Safety Agency, EMSA).
Оценивалась национальная система обеспечения безопасности мореплавания, образования, подготовки и дипломирования моряков на предмет соответствия требованиям Директивы 2008/106/ЕС и STCW 1978. Несмотря на ряд замечаний и рекомендаций, аудиты были признаны достаточно успешными, а секретариат Международной морской организации в 2020 году одобрил рекомендацию о том, что Украина соблюдает все требования Конвенции STCW 1978.
Это стало большим событием для морской отрасли нашей страны, но, к сожалению, всех ее проблем не решило. А система подготовки и дипломирования моряков начала ощущать на себе повышенные коррупционные риски и рост стоимости оформления необходимых документов с «привычных» $1500 до $5000-8000. Складывается впечатление, что государство, устанавливая непомерные требования, пытается заработать на собственных гражданах любым способом, как будто требует дань за возможность получить работу под иностранным флагом.
И тут налицо поистине глобальная для Украины проблема, связанная с трудоустройством моряков, – создание собственного торгового флота, обеспечение рабочими местами и достойными заработками. Безусловно, это – задача на перспективу, и сегодня она кажется фантастической. Но все же шаги по ее решению морским государством Украина должны постепенно предприниматься.
Внутригосударственное администрирование процесса выдачи дипломов моряков, сдачи экзаменов и т.д. — еще одна проблема. Нужно максимально устранить административные препятствия на пути к получению дипломов и решению организационных проблем при выдаче этих документов. В Национальной транспортной стратегии Украины на период до 2030 года, одобренной распоряжением Кабмина от 30 мая 2018 No 430-р, говорится о необходимости «упрощения и повышения эффективности системы дипломирования украинских специалистов, обеспечения соблюдения международных стандартов подготовки и оценки квалификации, в частности путем заключения соглашений о признании дипломов моряков Украины с другими странами».
В Украине признание документов моряков производится на основании двусторонних соглашений (меморандумов), которые подписываются в соответствии с Правилом I/10 STCW 1978. Согласно указаниям Комитета по безопасности на море IMO, подтверждения выдаются исключительно при наличии письменного меморандума между страной, выдавшей диплом моряка, и страной, признающей диплом. Такие меморандумы подписаны Украиной с более чем 50 государствами. Кроме них, в нашей стране принята широкая нормативная база о дипломировании моряков, однако ее применение – несколько иной аспект. И тут, к сожалению, все небезоблачно.
Известно, что у нас действует единый Государственный реестр документов моряков – совокупность данных обо всех выданных на территории Украины дипломах, квалификационных свидетельствах и других документах, удостоверяющих квалификацию моряков в соответствии с требованиями STCW 1978, хранящихся на бумажных и электронных носителях. Информация для внесения в Реестр поступает от капитанов портов, выдающих документы моряков, и учебных центров, занимающихся их подготовкой на договорных условиях. Однако сейчас возможность верификации доступна только через особых агентов и за достаточно внуши- тельные суммы вознаграждения.
Кроме того, безопасность данных реестра несколько сомнительна, поскольку Инспекция по вопросам подготовки и дипломирования моряков не позаботилась об ее обеспечении и защите данных. Из-за этого в реестре есть проблемы с недействительными и сфальсифицированными документами. В 2020 году начала широко распространяться практика легитимности сертификатов лишь от определенных тренажерных центров подготовки моряков (примерно 10% от общего количества), одобренных Морской администрацией. Получить такое одобрение непро- сто, что отразилось на цене курсов повышения ква- лификации и, в конечном итоге, повысило стоимость документов. При этом важно упомянуть, что работа таких центров связана с образовательной деятельно- стью и подлежит лицензированию. Кроме того, она предполагает наличие высококвалифицированного персонала, соответствие учебных курсов междуна- родным стандартам и обеспечение дорогостоящим оборудованием. Таким параметрам отвечают лишь некоторые из 10% одобренных центров.
Институциональный и кадровый кризис
Кадровое обеспечение Морской администрации – Государственной службы морского и речного транспорта – тоже серьезная проблема отрасли. Этот орган создан в Украине по рекомендации ІМО и во исполнение обязательств по международным соглашениям. Ожидания и надежды, связанные с началом его работы, были большими. Однако стартовала Морская администрация с кризиса, который сама же и создала, назначив «вторых» капитанов морских портов Украины и периодически отключая доступ к реестру документов моряков капитанам действующим. И здесь возникает закономерный вопрос о квалификации лиц, обеспечивающих работу этого центрального органа исполнительной власти.
Интересно, что в приказах об объявлении конкурса на занятие должности руководителя Морской администрации и соответствующих условиях, как ни парадоксально, нет требований к профессиональным знаниям международных морских конвенций. Нет требований к плавательному стажу. Указывается лишь необходимость «опыта работы на должностях государственной службы категории «А» или «Б» или на должностях не ниже руководителей структурных подразделений в органах местного самоуправления или опыт работы на руководящих должностях в сфере морского и речного транспорта, торгового мореплавания, судоходства на внутренних водных путях, навигационно-гидрографического обеспечения мореплавания, а также в сфере безопасности на морском и речном транспорте (кроме сферы безопасности мореплавания судов флота рыбной промышленности) – не менее трех лет или опыт реформирования или управления изменениями в крупных организациях». Как это возможно в мор- ской отрасли? Загадка! Ведь мореплавание, морская деятельность и все, что с ними связано, как и их государственное администрирование – особенный, специфический сегмент, требующий знаний морской профессии «изнутри», осведомленности о между- народных стандартах, определяющих всю систему и механизмы управления ими.
Кроме того, реформируя работу Морской администрации, чрезвычайно важно обеспечить эффективность ее структурного подразделения, на которое с ноября текущего года возложены функции ликвидированной Инспекции по вопросам подготовки и дипломирования моряков. Даст ли такое реформирование положительный эффект, – вопрос будущего. Но четкой организации механизма дипломирования и повышения доверия к существующей системе уже настойчиво требует настоящее. Этого можно достичь только взвешенными и последовательными действиями по устранению коррупционной составляющей и построению эффективной, прозрачной системы дипломирования.
И в заключение
Сегодня много говорят о внесении изменений в ст. 51 КТМ Украины в части признания условий, при соблюдении которых, моряки смогут получать подтверждение дипломов без сдачи экзамена, что пред- усмотрено STCW 1978. Однако инициаторы таких изменений забывают, что нормы Конвенции являются минимальными. Прежде всего, это стандарты. То, какие требования еще необходимы для надлежащего обеспечения безопасности мореплавания в аспекте подготовки моряков, определяется государствами. И именно государства вносятся в «черный», «серый» или «белый» список Парижского меморандума, в т.ч., благодаря соответствию выданных морякам дипломов требованиям STCW 1978.
Таким образом, в Украине разработана и действует достаточно упорядоченная (хотя и несовершенная) нормативная база в сфере подготовки и дипломирования моряков. Наше государство имплементировало международные стандарты отрасли. Были успешно пройдены аудиты ІМО и EMSA. И сегодня, фактически, остается главная задача – сформировать такой внутригосударственный механизм администрирования морской отрасли, который исключал бы коррупционные риски, обеспечил реальную поддержку украинских моряков и позволил им чувствовать себя защищенными.
Это станет важным шагом на пути возвращения нашей стране звания Великой морской державы.
Татьяна Плачкова, народный депутат Украины, PhD in Law
