„Я не знаю в Украине — и себя к ним отношу — президента…, который хоть раз не предавал Конституцию“, — сказал первый президент Украины Леонид Кравчук в далеком 2011 году. Его слова были не только правдивыми, но и пророческими: последующие президенты — гаранты Конституции — продолжили нарушать Основной закон.
Ко Дню Конституции LIGA.net разобрались, кто из президентов «заступал» за конституционные линии чаще, в чем суть их нарушений и почем все главы украинского государства нарушают Основной закон, вместо того, чтобы его защищать.КАК МЫ СЧИТАЛИ. Составить рейтинг или попросту подсчитать, сколько раз каждый из президентов игнорировал Конституцию, – задача не математическая. В ином случае было бы достаточно попросту подытожить решения Конституционного суда Украина, где он указывал на неконституционность того или иного акта главы государства. Такой подсчет не даст объективную цифру. Во-первых, КСУ неоднократно подыгрывал президентам, принимая решения в их пользу. Например, так было, когда конституционные судьи, вопреки Основному закону, позволили Леониду Кучме баллотироваться на третий срок. Или, например, когда КСУ отменил политреформу 2004 года и вернул Конституцию образца 1996 года. Тем самым, наделив президента Януковича широкими полномочиями. Один из последних примеров судейской лояльности – прошлогодний вердикт, которым КСУ признал соответствующим Конституции указ президента Владимира Зеленского о роспуске Верховной Рады. Следует также учесть и изворотливость самих президентов. Они неоднократно отменяли свои указы, оспоренные в Конституционном суде. Президенты успевали это сделать еще до того, как судьи КСУ дадут оценку конституционности их акта. При этом в промежутке между изданием указа и его последующей отменой глава государства успевал добиться желаемого результата. Поэтому, мы обратились к ведущим юристам, специализирующимся на конституционном праве. И привели примеры, которые большинство из них считает нарушением Конституции
Самый злостный нарушитель Конституции, который формально не нарушал Основной закон — беглый четвертый президент Виктор Янукович, солидарны все опрошенные эксперты по конституционному праву. Второй президент Леонид Кучма — второй и в условном рейтинге. Президенты Виктор Ющенко, Петр Порошенко и Владимир Зеленский разделили третью ступень пьедестала. Леонида Кравчука конституционалисты не стали оценивать: при нем Конституция независимой Украины еще не была принята.
Ниже — детальнее о каждом президенте.
Шестой президент Владимир Зеленский
Шестой президент Владимир Зеленский шел на выборы с обещанием: «Если я когда-нибудь в жизни нарушу закон, я уйду сам». Но, принеся присягу на Конституции и Евангелии, начал — с нарушения Основного закона, уверены эксперты.
21 мая 2019 года Зеленский распустил парламент и назначил досрочные выборы. «Это шло вразрез с Конституцией», — считает LIGA.net эксперт Центра политико-правовых реформ по вопросам Конституции Юлия Кириченко.
На конец мая прошлого года говорить о развале коалиции не было оснований, согласен специалист по конституционному и европейскому праву Геннадий Друзенко. Решить эту правовую коллизию мог Конституционный суд Украины, но судьи сказали, что однозначного ответа на этот вопрос не видят, так что выборам быть, пусть народ рассудит. «Это точно не то, чем должен заниматься КСУ. Он был задуман именно как противовес такому подходу — логике нравиться народу», — говорит Друзенко в комментарии LIGA.net.
Ни один президент не может нарушить Конституцию в одиночку, считает доцент кафедры конституционного права Львовского национального университета имени Франко Сергей Резник. В случае с Зеленским, как и с другими президентами, в этом ему подыграли другие важные государственные институты — в первую очередь, Верховная Рада и КСУ. «Решение о роспуске не получило сопротивления ни от Рады, ни от КСУ. Это не очень хорошо. Такими маленькими шагами можно создавать большие проблемы», — уверен Резник.
В списке нарушений Зеленского: раздача прямых поручений Кабинету министров. Он не имеет на это прямого права, считает Друзенко. Статья 106 Конституции Украины четко прописывает его полномочия. Звонков главе СБУ в стиле «позвоню Баканову по поводу этого черта» и собеседований новых министров в Офисе президента в этом списке нет. Зеленский тут нивелировал институт премьера, — говорит Друзенко, — и «изнасиловал право своей фракции на формирование правительства».
«Вмешательство в другие сферы — тоже за пределами Конституции. Последний пример — Зеленский отстаивал взвешивание фур на дорогах. Президент может быть защитником прав и свобод гражданина, но точно не дорог», — добавил он.
Фактически Зеленский внедрил в Украине президентско-парламентскую модель и использует неконституционные полномочия, говорит Кириченко. И пытается еще больше расширить свои полномочия, чтобы получить контроль за НАБУ и ГБР.
Также при Зеленском начался «форсированный турборежим» принятия законов, напомнил специалист в области конституционного права Сергей Панасюк (профессор кафедры Украинско-Американского Университета Конкордия). И хотя напрямую кнопки нажимали депутаты Слуги народа и других фракций, но ответственность за это несет и президент тоже. «Мы можем констатировать, что нарушения Конституции при Зеленском — были. Об этом говорили как эксперты при анализе принятых законов, так и, по сути, Конституционный суд в своих решениях по поводу конституционности проектов внесения изменений в Основной Закон. Это как в Верховном суде США каждый исторический период называется именем главы суда. Так и у нас — Украина Кучмы, Украина Порошенко, Украина Януковича и так далее», — отметил он.
Но окончательные выводы о Зеленском делать еще рано: это был только первый год его каденции. «Пройдут пять лет, потом будем смотреть, что из этого выйдет. Может, он перещеголяет Януковича, а может — проведет реформы и станет лучшим, хотя я лично не очень оптимистичен на счет такого развития событий», — рассуждает Панасюк.
Пятый президент. Петр Порошенко
В 2015 году Порошенко подписал указ о назначении Артема Сытника директором НАБУ, а в 2017 году — Романа Трубы главой Государственного бюро расследования. «Самое яркое у Порошенко — как он боролся с коррупцией путем нарушения Конституции. Потому что назначение главы НАБУ — в Конституции вы ничего такого не найдете. 106 статья содержит исчерпывающий перечень полномочий президента», — говорит Друзенко.
«В Конституции не прописано, как создавать новые антикоррупционные органы. А в законах прописали роль президента. Ясно, что он этого хотел. Но в Конституции содержатся его исключительные полномочия. Нужно было сначала менять Конституцию, если ему так хотелось. Поэтому по НАБУ и ГБР возникает вопрос, что органы имеют неконституционность в своем статусе», — считает Кириченко.
По ее словам, такая практика (подменять законами Конституцию) заложена во времена Кучмы-Ющенко, а Порошенко принял ее на вооружение.
При этом Порошенко имел еще одну интересную особенность: он «забывал» подписывать принятые Верховной Радой законы, если они ему не нравились. Хотя по Конституции он обязан в течение 15 дней либо завизировать их, либо вернуть в парламент с вето. Самым ярким примером такой избирательной забывчивости стал его же законопроект о гарантировании государством вкладов физических лиц (по вкладчикам ПриватБанка): он ждал подписи Порошенко почти 900 дней. До конца каденции он его так и не подписал.
«Но самой большой проблемой Петра Алексеевича была даже не НАБУ, — там хоть был консенсус, — а то, что он применял Вооруженные силы Украины без оглашения войны или введения военного положения. Петр Алексеевич об агрессии сказал, наверное, не менее 1000 раз, но действовал не в соответствии с Конституцией. Это может нам аукнуться в международных судах», — предупреждает Друзенко.
По совокупности и серьезности нарушений эксперты ставят Порошенко на одну ступеньку по нарушениям Конституции с Ющенко и Зеленским.
Четвертый президент Виктор Янукович. Беглый
«На первое места в рейтинге нарушителей Конституции я бы без сомнений поставил Януковича», — говорит Сергей Резник.
Он узурпировал власть, неконституционным способом изменив форму правления и добавив себе полномочий. «Фактически надавил на судей КСУ, получил решение в свою пользу и растоптал Конституцию. И дальше это использовал во вред Украине», — уверена Юлия Кириченко.
В сентябре 2010 года Конституционный суд принял решение об отмене Конституции 2004 года. Потом это событие назвали конституционным переворотом Януковича. Последствия были катастрофическими, напоминает Резник. С этого начался процесс узурпации власти, что привело к Революции достоинства, побегу Януковича и облегчило агрессию России. «Когда он уже в сомнительном статусе пригласил в Украину российские войска, это письмо к Путину — это правильно квалифицируют как государственную измену», — добавил Друзенко.
«И до сих пор актуальный вопрос: в какой стране мы живем, где прописано верховенство Конституции — или верховенство президента. В Украине Конституция всегда проигрывает президенту, независимо от фамилии, — говорит Друзенко. — И это трагедия».
Но есть один нюанс, обращает внимание юрист Владимир Шаповал (судья Конституционного суда в 1996-2005 годах). Непосредственно президент Янукович не нарушал Конституцию. Обычно это делалось чужими руками: «Все необходимые решения принимались Верховной Радой, и зачем ему эти игры? КСУ вернул в действие предыдущую Конституцию, а он формально ни при чем». У Януковича в этом не было нужды, уверен он: в его представлении парламент был правильный, принимал правильные — как он считал — законы.
В мае-2020 Печерский суд Киева постановил арестовать Януковича заочно по обвинению в узурпации власти. Судьи КСУ вышли сухими из воды.
Третий президент. Виктор Ющенко
«Я всегда говорю, что это лучший министр культуры на должности президента. Открытие памятников и музеев ему было интереснее, чем конституционные процессы. С другой стороны, он попытался уменьшить власть президента, что абсолютно не характерно для наших правителей. Мне кажется, что при его каденции он явно не пытался реализовать все свои полномочия, но и не исполнял долг перед народом в полной мере», — считает Сергей Панасюк.
Большинство экспертов ставят его на одну ступеньку с Порошенко и Зеленским.
«С одной стороны, во время Ющенко произошли изменения Конституции в сторону усиления парламента. С другой, он так этого и не понял и вел себя так, будто у него старые полномочия. Он злоупотреблял полномочиями», — считает Кириченко.
Одним из самых сомнительных решений Ющенко на посту президента она называет роспуск парламента в 2007 году. Это произошло на фоне острого политического кризиса, который начался с его противостояния с Тимошенко и союза с партией Януковича. Ющенко разогнал парламент под надуманным поводом, расшатывая этим идею Конституции. Сначала издал указ, потом отменил, потом опять ввел, — напоминает Друзенко.
Юлия Кириченко тогда возглавляла одну из служб в Секретариате президента и, проанализировав указ Ющенко, даже ушла с работы. «Это были абсолютно неконституционные действия, которые мы не могли толерировать», — уверена она.
Ющенко в совершенстве владел мастерством отмены и переиздания указов пока Конституционный суд не признает их неконституционными. Так, к примеру, случилось в 2007 году, когда Ющенко подчинил себе внутренние войска МВД. Указ вышел на следующий день после того, как спецподразделения министерства внутренних дел захватили здание Генпрокуратуры, поддержав уволенного президентом генпрокурора Святослава Пискуна. Через год Ющенко отменил свой указ (о переподчинении внутренних войск). Похожим образом Виктор Андреевич изменил порядок назначения в. и. о. председателей местных администраций, взяв на себя эту функцию. А через полгода отменил свое решение. Однажды Ющенко даже наделил себя правом согласования командировок главам областей. Но передумал через девять месяцев. Конституционный суд в каждом случае не успевал за президентом.
Ющенко и Порошенко — яркий пример отношения к Конституции, считает Друзенко. Каждый из них был президентом пять лет. Согласно Конституции, президент имеет право останавливать акты правительства, если они противоречат Конституции, с их направлением на рассмотрение КСУ. «Ющенко останавливал акты Кабмина за свой срок около 80 раз. 80 раз! Почти все эти акты КСУ потом или признал конституционными, или не рассматривал. Следующий президент Порошенко знаете, сколько раз использовал эту норму? Ноль», — отметил он.
То есть поведение Ющенко было вызвано конфликтом по линии правительство-президент, и он по очевидно политическим мотивам саботировал деятельность Кабмина. В случае Порошенко налицо взаимодействие между Кабмином и президентом. «А вопросы конституционности актов, как в первом, так и во втором случае были обусловлены только политическими мотивами, а не защитой Конституции», — объясняет Друзенко.
Второй. Леонид Кучма
Большинство экспертов ставят Кучму на второе место в числе нарушителей Конституции.
«Именно он ввел негативную практику нарушения Конституции», — считает Кириченко. По ее словам, он подмял под себя всю внутреннюю политику, пытаясь доминировать в ней, и выходил за пределы своих конституционных полномочий, прописывая их в отдельных законах. «Это основные наработки Кучмы уже для следующих президентов. Он также работал в направлении влияния на судебную ветвь власти, которая должна быть независимой, — чтобы получить абсолютно все политические рычаги», — говорит она.
Кучма стал первым в плеяде президентов, кто практиковал неподписание принятых Радой законов (должен подписать в течение 15 дней или ветировать). А поскольку Конституция не предусматривала альтернативного трека, часто законопроекты так и не становились законами.
Юрист Сергей Панасюк напоминает, что именно при Кучме Украина стала клановой олигархической страной. Он не играл по демократическим правилам, а устанавливал свои собственные правила. Народ не был стороной договора, — скорее, безмолвным свидетелем правления вождя.
Но, добавляет эксперт, Кучма — это тот человек, без которого Конституция вообще не была бы принята в 1996 году. «Он сказал парламенту: или принимаете, или я вас распускаю. Ее писали около пяти лет, это был полный бред. Думаю, это была чисто политическая история. Не может быть хорошим документ, принятый в девять утра, под давлением и как компромисс с коммунистами, которые тогда имели огромное влияние. Ну и то, что у нас самая прогрессивная Конституция в мире — тоже миф, принятый вариант был просто лучшим из тех, которые предлагались, и по сравнению с совковой «Конституцией». И именно об этом говорили эксперты», — говорит он.
«Хотят — и могут». Почему президенты нарушают Конституцию
Потому что могут, противовесов нет, а общество — молчит. «В посттоталитарных советских странах это большая проблема», — констатирует Кириченко. Этому способствуют низкая конституционная культура. Согласно социологическому исследованию, проведенному в 2019 году Центром Разумкова и Фондом Деминициативы (по заказу ЦППР), почти половина украинцев даже не читала Конституцию. А на вопрос, кто является источником власти в Украине, у них два популярных ответа: народ (правильно) и президент (нет).
«Вот вам представление общества. Как мы можем выбрать президента, который будет исполнять свои полномочия четко по Конституции, если даже не знаем, для чего мы его выбираем и на что он имеет право? Если мы думаем, что он и правда отвечает за ремонт лифтов и дорог? Вот мы и выбираем людей, которые и дальше позволяют себе нарушать Конституцию, потому что мы ее не знаем», — говорит Кириченко.
Интересный момент: в части Украины жители на 10-12% лучше знакомы с Конституцией, рассказывает Кириченко. » Это подконтрольные Украине прифронтовые территории Донбасса. Они читали, чтобы знать, как себя защитить», — говорит эксперт.
Для сравнения, в США до 95% американцев говорят, что Конституция — их ценность, и как минимум читали ее, говорит Кириченко. Украина тут ближе к России. «У нас на вопрос, считаете ли вы, что президент может нарушить Конституцию, большой процент людей ответил: если форс-мажор и очень надо — то можно. Но все условия, вы же понимаете, можно очень хорошо обставить», — отметила она.
«Каждый из украинских президентов показал обществу, что нашу Конституцию можно трактовать как угодно. Это то, что сегодня мы наблюдаем в России, когда снимаются ограничения на срок полномочий Путина. А ограничение власти — это основа Конституции», — напомнил Резник.
Украинским президентам тоже не хватает политической культуры, уверен Владимир Шаповал. Законопослушность — это не черта людей, которые воспитывались в советское время. «И, как ни странно, не черта людей, которых называют условно новыми. А почему они не соблюдают Конституцию? Потому что могут. Потому что считают, что им можно, если это выгодно», — добавил он.
А юридическая научная среда по этому поводу просто молчит. «У нас же есть целая Академия правовых наук, — напомнил Шаповал. — Взял бы тот же президент академии, публично выступил и сказал, что недопустимо нарушать требования и сроки, которые зафиксированы в Конституции. Но ведь никто этого не делает. То есть, президент такой — какое общество. И он ведет себя так, как ему это общество позволяет».
